VEU och EU allt närmare: Militariseringen av EU fortsätter
Kategori: Gösta Torstensson, 2000/1, EUMed Amsterdamfördraget får EU för första gången en fördragsfäst sammanhängande utrikes- och säkerhetspolitik som inkluderar militära angelägenheter, t.ex. användande av stridskrafter och samarbete på krigsmaterielområdet. I frågor som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser gäller dock fortfarande kravet på enhällighet.
Sverige, tillsammans med Irland, Finland, Österrike, Danmark och Storbritannien, lyckades under regeringskonferensen förhindra en sammanslagning av EU och militäralliansen VEU (Västeuropeiska unionen) och skjuta det gemensamma försvaret på framtiden. Men sedan Storbritanniens Tony Blair bytt ståndpunkt under hösten 1998 pågår uppladdningen för att skaffa EU militär slagkraft för fullt.
När EU:s senaste regeringskonferens inleddes i slutet av mars 1996, låg en tysk-fransk deklaration som utarbetats under ett möte på utrikesministernivå i tyska Freiburg i februari samma år. I deklarationen föreslogs bland annat:
På sikt ska VEU införlivas i EU.
Tills vidare får ministerrådet rätt att besluta om gemensamma aktioner som VEU genomför på uppdrag av EU.
En "solidaritetsklausul" skrivs in i EU:s fördrag med rättighet för alla medlemsstater att försvaras av EU.
Ingen medlemsstat ska tvingas bidra med soldater till en gemensam militär aktion, men den som väljer att stå utanför förväntas ändå att stödja aktionen politiskt och ekonomiskt.
Under regeringskonferensen ville nio medlemsländer anförda av just Tyskland och Frankrike, att EU skulle fördragsfästa en tidtabell för en sammanslagning av EU och VEU. Tanken var att EU i första steget skulle kunna begära att VEU genomför fredsaktioner för EU:s räkning. I det andra steget skulle VEU knytas närmare EU genom att EU får bestämmanderätt över VEU. I det tredje steget skulle VEU inlemmas i VEU.
Blair för Nato
Det blev dock ingen fusion mellan EU och VEU. Sedan den nye brittiske premiärministern Tony Blair förklarat att han på den punkten hade samma ståndpunkt som sin företrädare och ansåg att det västliga militärsamarbetet främst ska koncentreras till NATO, var saken avgjord. Ändå framhärdade ordförandelandet Holland med att förelägga Amsterdamtoppmötet ett förslag som byggde på önskemål från Frankrike och Tyskland med flera länder som vill att EU ska ha en egen krigsmakt. I slutförhandlingarna ströks en skrivning om att frågan skulle tas upp igen inom fem år, utan att någon ny tidsfrist sattes upp.
Likväl innebär Amsterdamfördraget att EU tar flera steg i riktning mot ett gemensamt försvar.
Konkret slås det i den nya fördragstexten fast att Europeiska rådet ska "bestämma principerna och de allmänna riktlinjerna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inklusive frågor som berör försvaret". Försvaret inordnas alltså här direkt som en del av utrikes- och säkerhetspolitiken. Samtidigt skärps målsättningen att skaffa EU ett gemensamt försvar. Medan tidigare fördragstext talar om "utformningen på sikt av en gemensam försvarspolitik som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar", har den nya fördragstexten formuleringen "den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik, som skulle kunna leda till ett gemensamt försvar, om Europeiska rådet beslutar det". Texten är så utformad att ett gemensamt försvar kan upprättas utan att det krävs ytterligare fördragsändringar.
Den nya fördragstexten markerar också tydligare samarbetet mellan EU och VEU. Det är VEU som kommer att anlitas för det praktiska genomförandet av GUSP-beslut som berör försvarsfrågor och det blir alltså VEU som i detta sammanhang får stå för det eventuella behovet av operativ kapacitet. EU ska "anlita VEU för att utarbeta och genomföra de beslut och åtgärder av unionen som berör försvaret". De frågor som avses är de så kallade Petersberguppgifterna. De förklaras i den nya fördragstexten vara "humanitära insatser och räddningsinsatser, fredsbevarande insatser och insatser med stridskrafter vid krishantering inklusive fredsskapande åtgärder". Dessa skrivningar ger EU fördragsmässig rätt att genomföra i stort sett vilka militära åtgärder som helst (Petersberguppgifterna täcker huvuddelen av de krig som har varit efter andra världskriget). Det står ingenstans att EU:s "fredsskapande" insatser endast kan utföras på uppdrag av FN eller OSSE. Samtliga EU-länder som deltar i militära operationer som VEU utför på uppdrag av EU ska kunna delta i planering och beslutsfattande på jämställd fot även om de inte är fullvärdiga medlemmar i VEU.
Dessutom slås det fast att VEU och EU ska samarbeta närmare "med tanke på möjligheten av en integrering av VEU i unionen". Genom Amsterdamfördraget är det också klart hur ett sådant beslut ska fattas: Europeiska rådet ska kunna besluta detta utan en ny regeringskonferens och medlemsländerna får sedan vidta de konstitutionella ändringar som eventuellt krävs i det enskilda landet.
Flexibelt samarbete
Vidare finns inom det militära samarbetet också en möjlighet till ett slags flexibelt samarbete, genom att det stadgas i det nya fördraget att ingenting hindrar utvecklingen av ett närmare samarbete mellan två eller flera medlemsstater på bilateral nivå, inom ramen för VEU och/eller NATO, förutsatt att ett sådant samarbete i sin tur inte hindrar utvecklingen av en gemensam utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik inom EU.
I Amsterdamfördraget sägs att EU ska utveckla intimare förbindelser med VEU, med tanke på en möjligt sammanslagning av de båda organisationerna. Redan några veckor efter Amsterdamtoppmötet, vid VEU:s ministerrådsmöte i juli 1997, antog VEU:s utrikesministrar (inklusive observatörsländernas) en förklaring som i åtta punkter stärker samarbetet mellan VEU och EU. (Förklaringen har i efterhand fogats till Amsterdamfördraget.)
I VEU-förklaringen görs tolkningen att Amsterdamfördraget "ger EU tillgång till operativ kapacitet" på det militära området. Det framhålls att "VEU stöder Europeiska unionen vid utformningen av försvarsaspekterna i den gemensamma utrikes och säkerhetspolitiken". Man betonar att VEU:s ministerråd nu samlar samtliga EU-stater. Man säger sig vilja "utveckla observatörernas roll" så att de kan medverka "fullt ut och på lika villkor" i "planering och beslut inom VEU".
VEU-rådet räknar upp en lång rad områden där EU och VEU nu, enligt Amsterdamfördraget, ska ha intimt samarbete, däribland "krigsmateriel" där VEU och EU inom ramen för WEAG ska sträva efter "rationalisering av den europeisk marknaden för krigsmateriel" och "inrättande av en europeisk krigsmaterielagentur".
Förändringarna i Amsterdamfördraget om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, är ett område där många EU-entusiaster besviket hävdar att ingenting egentligen uppnåddes genom fördraget och att utvecklingen därför stått still. Detta är inte korrekt. Mot bakgrund av detta områdes stora politiska känslighet, kan resultatet av regeringskonferensen faktiskt betraktas som överraskande när det gäller att centralisera utrikespolitiken och att ge EU tillgång till militära medel.
Vid ett informellt möte mellan EU:s utrikesministrar i tyska Eltville i mitten av mars i 1999, presenterade ordförandelandet Tyskland ett diskussionspapper om försvarspolitiken. Den tyska regeringen föreslog att försvarsministrarna ska delta på utrikesministrarnas reguljära rådsmöten och att det ska bildas en permanent militär kommitté med främsta uppgift att stärka EU:s operativa militära förmåga och samordna EU:s militära operationer. Senast i slutet av år 2000 ska EU kunna stå i spetsen för militära operationer, enligt den tyske försvarsministern Rudolf Scharping. Om nödvändigt ska EU också helt på egen hand och vid sidan av NATO kunna ingripa i Kosovoliknande konflikter.
Blair/Chirac
Liknande förslag hade dessförinnan framförts av Frankrike och Storbritannien. Tony Blair och Jacques Chirac uttalade i december 1998 att "unionen måste ha kapaciteten för att handla på egen hand, uppbackad av trovärdiga militära styrkor, möjligheten att besluta om dess användning och en beredskap att göra detta i syfte att reagera på internationella kriser". Tanken är att EU ska skaffa sig en egen militär förmåga att ingripa i konflikter som USA inte vill blanda sig i. Besluten ska fattas inom EU, men verkställas med militära resurser som NATO lånar ut till EU.
När EU-kommissionens nuvarande ordförande Romano Prodi för första gången mötte EU-parlamentet i mitten av april deklarerade han att unionen i växande grad måste bli en politisk och säkerhetspolitisk aktör internationellt. EU måste enligt Prodi skaffa en egen försvarskapacitet och ta ett ökande ansvar för "säkerheten" på den egna kontinenten. Och i ett tal inför EU-parlamentet i början av maj sade Prodi att EU i och med införandet av den gemensamma valutan har EU blivit en ekonomisk stormakt ? men förblivit en politisk dvärg. Amsterdamfördraget ger dock utrymme för ett mer långtgående samarbete på detta området menade Prodi och föreslog en gradvis övergång ? på ungefär samma sätt som övergången till EMU ? till ett gemensamt försvar.
Toppmötet i Köln
Vid EU:s toppmöte i Köln i början av juni tog stats- och regeringscheferna ett första steg mot att skrota militäralliansen VEU och lägga över större delen av dess uppgifter på EU. (Se ruta)
I dokumentet från Kölnmötet slås det fast att EU måste kunna agera "fullt ut på den internationella scenen" och måste därför utrustas med "de medel och resurser som krävs" för en gemensam säkerhets- och försvarspolitik. EU måste kunna fatta beslut "avseende hela den skala av uppgifter" som rör konfliktförebyggande och krishantering. Man hänvisar till de s.k. Peterbergsuppdragen, som bl.a. innebär "insatser med stridskrafter vid krishantering inklusive fredsskapande åtgärder". (I sammanhanget ska man komma ihåg att NATO aldrig förklarade Jugoslavien krig, utan beskrev sitt ingripande just som en "fredsframtvingande" åtgärd.)
I detta syfte måste "unionen ha förmåga till självständigt handlande, som stöder sig på trovärdiga militära styrkor, möjlighet att besluta sig för att använda dem och vara redo till detta, för att reagera vid internationella krislägen".
Det står alltså uttryckligen att EU ska kunna agera självständigt och genomföra militära operationer. Detta ska ske "i enlighet med principerna i FN-stadgan". Men att hänvisa till FN:s principer är något helt annat än att operationerna ska ske på FN-mandat.
Vidare i dokumentet åtar sig EU-länderna att "ytterligare utveckla effektivare europeiska militära resurser". Det kräver "oförminskade insatser på försvarsområdet" och en förstärkning inom områden som underrättelser, militära transporter, ledning och kontroll.
Länderna uppmanas att bygga upp ytterligare styrkor som lämpar sig för s.k. krishantering. Bakgrunden är att de europeiska ländernas försvar idag är uppbyggda för att utkämpa traditionella markkrig. De saknar kapacitet för snabba rörliga insatser som anses behövas i moderna krig och för s.k. fredsskapande operationer. (Både Storbritannien och Frankrike har insett detta och börjat planera om sina försvarsorganisationer. Frankrike har inlett en övergång från värnpliktsarmé till ett professionellt försvar av den typ som redan finns i USA och Storbritannien.)
All onödig militär dubblering av NATO ska enligt Kölndokumentet undvikas och alliansen blir militär huvudleverantör till EU. Även utan direkt medverkan av USA ska EU-märkta resurser kunna tas från NATO. EU ska sträva efter uppgörelser som säkrar att den kan använda NATO:s resurser för militär planering. Strategin fordrar enligt dokumentet "samråd, samarbetet och öppenhet mellan NATO och EU".
Senast i slutet av nästa år ska det preciseras vilka av VEU:s uppgifter som ska föras över till EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik. "I så fall kommer VEU som organisation att ha fullgjort sitt syfte", heter det i deklarationen från stats- och regeringschefernas möte i Köln.
Sverige alliansfritt?
VEU kommer att integreras i EU. Dock står det redan nu klart att artikel fem i VEU-fördraget om ömsesidiga försvarsförpliktelser inte kommer att finnas med. Därför krävs enhällighet och det saknas idag. Just detta faktum åberopar den svenska regeringen som argument för att den militära alliansfriheten består. Frågan är hur hållbart detta argument är. Det är inte aktuellt att EU-länder blir angripa utifrån ? och om det likväl skulle ske kommer det att vara NATO som organiserar det gemensamma försvaret. I Kölndokument betonas att försvarsalliansen NATO alltjämt utgör grunden för alla uppgifter som rör territoriellt försvar.
Det grundläggande med Amsterdamfördraget och besluten vid Kölntoppmötet är istället att EU skaffar sig offensiv militär kapacitet att använda i områden utanför sitt eget territorium och att detta kan ske utan mandat från FN eller OSSE.
Vetorätt
Men det finns en viktig begränsning: samtliga EU-länder ska vara överens för att kunna skicka ut soldater under EU-flagg i fredsbevarande aktioner ? eller krig. Varje land har vetorätt. Och varje land beslutar självt om dess styrkor ska delta i en militär operation.
Med snabba steg håller EU på att också bli en militär organisation. Hur långt man kommer att gå får framtiden utvisa. Om det så småningom uppstår en europeisk försvarsunion med gemensamt territorialförsvar inom EU så omfattar den antagligen bara en grupp kärnländer ? de som vill och kan ? precis som med den gemensamma valuta, euron.
I huvudsak accepterar den svenska regeringen de planer som större och mer inflytelserika EU-medlemmar gjort upp. Men i detaljer höjer svenska diplomater oroligt rösten. Ett svenskt förslag att kalla EU:s planerade militärkommitté för krishanteringskommittén möts mest med överseende leenden i europeiska huvudstäder. Sverige har redan kommit med andra namnförslag.
Gösta Torstensson